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O que impede a regulamentação do lobbying no Brasil?

Andréa Cristina Oliveira Gozetto

Ao elaborar a primeira proposta de regulamentação do lobbying no Brasil e apresentá-la ao Senado em 1984, Marco Maciel tinha como objetivo melhorar o desempenho dos órgãos públicos. Em sua opinião, a governabilidade passa pela regulação, fiscalização e pela reforma política, que tem como pressuposto definir as regras do jogo democrático, aprimorando o funcionamento das instituições públicas e consequentemente a qualidade da política.
De seu ponto de vista, o lobby precisa, posto que existe, ser regulamentado para que se definam regras para seu exercício e para que ele seja praticado de acordo com o que uma sociedade democrática almeja, ou seja, transparência e legitimidade.
Para Marco Maciel, a regulamentação do lobbying trará vantagens para todos os atores envolvidos no processo de representação e defesa de interesses. Com a atividade devidamente regulamentada, empresas, pessoas físicas ou jurídicas, se sentirão mais confortáveis ao desenvolver a atividade, pois saberão que a mesma é legal e mantida sob o controle do Estado.
Para os parlamentares, a regulamentação do lobbying trará maiores benefícios, pois ele saberá, de imediato, com quem está falando. Nem sempre ao procurar interlocução com os parlamentares, os grupos de pressão e lobistas se identificam e o parlamentar, desse modo, tem dificuldades em formular uma visão mais ampla sobre os interesses defendidos.
Na investigação empreendida, poucos foram os que se posicionaram contrários à regulamentação da atividade.
Assim, é importante analisar o por que da demora em aprovar, com ou sem modificações, a proposta do Senador Marco Maciel em tramitação há quinze anos.
O Senado Federal a avaliou e a aprovou em dois anos e, desde 1991, a proposta encontra-se aguardando apreciação da Câmara dos Deputados.
Na Câmara dos Deputados o projeto chegou a fazer parte da pauta em 1991, 1992, 1993 e 1994. Só voltou à pauta da Casa dois meses após as denúncias envolvendo o lobista Alexandre Paes dos Santos, depois de ter permanecido inerte por sete anos. Finda a repercussão sobre o escândalo, o projeto voltou ao ostracismo, tendo voltado à pauta em março de 2003, por pressões advindas do próprio Senador.
De nosso ponto de vista, há pelo menos quatro abordagens possíveis quando se discute os entraves à regulamentação da atividade de lobbying no Brasil.
A primeira abordagem e a que, em nossa opinião, oferece subsídios mais consistentes para o debate, está relacionada à falta de vontade política dos parlamentares, já que muitas vezes eles próprios cumprem a função de lobistas.
Essa dupla função do parlamentar é apresentada por Bezerra (1995 e 1999) quando o autor ressalta a relação entre parlamentares e prefeitos em busca da liberação de verbas para seus municípios. Para os parlamentares, a intervenção a favor das solicitações dos municípios é normal e natural, fazendo parte do trabalho parlamentar.
Porém, segundo o autor, há uma articulação entre escritórios de consultoria e lobbying, parlamentares e prefeitos e os parlamentares, além do lucro eleitoral, que a liberação de verbas para seus municípios lhes garantiria, ainda receberiam uma parcela dos recursos repassados aos municípios em forma de comissão.
Afirma ainda o autor que, alguns parlamentares são sócios ou proprietários de escritórios de consultoria e lobbying, apesar de não constar em seus registros, sendo o escritório responsável por organizar as solicitações e as medidas para a aprovação da liberação de verba do município.
A partir do panorama apresentado, concordamos com Werneck Vianna (1994:198), quando a autora afirma que “Uma percepção comum, porém, é que há desinteresse dos políticos na regulamentação porque o maior concorrente do lobista profissional é o parlamentar”.
A segunda abordagem está relacionada à crença de que a atuação dos grupos de pressão ainda não atingiu um limite intolerável ou, ainda, que a legislação existente é suficiente (Aragão, 1992).
Discordamos dessa abordagem, pois nos parece que o aumento visível dos grupos de pressão atuantes no Congresso foi desprezado e que os diversos escândalos envolvendo a atividade nunca existiram. Se a legislação existente é adequada, por quê cada vez que surge um novo escândalo, o projeto de lei do Senador Marco Maciel volta a constar da pauta da Câmara dos Deputados?
Já a terceira abordagem refere-se à percepção de que avanços significativos foram feitos no sentido de ampliar a participação dos grupos de pressão no processo de tomada de decisões, esvaziando a discussão sobre a regulamentação da atividade. Esses avanços referem-se às audiências públicas regulares nas Comissões, ao acesso à documentação nas Casas do Congresso e ao aceso on line ao processo legislativo na Internet.
É inegável que houve avanços significativos quanto à captação de informações, sobretudo no poder Legislativo, porém, a atividade de lobbying não se resume apenas a isso. Há grupos de pressão que possuem maior poder econômico que outros e, portanto, a relação torna-se desigual. Só a construção de um conjunto de regras adequado poderá garantir a todos o acesso igual à participação do processo de tomada de decisões.
A quarta abordagem refere-se à percepção por parte dos grupos de pressão de que a corrupção e o tráfico de influência não conseguirão ser controlados pela regulamentação da atividade. Para os grupos de pressão, denunciar atitudes ilegais é possível com ou sem a regulamentação, dependendo da concorrência entre os grupos de pressão. Sendo assim, ao fiscalizarem-se uns aos outros, os grupos de pressão acabam promovendo uma auto-regulamentação da atividade, diminuindo as chances de que ações anti-éticas sejam levadas a cabo.
Apesar de apresentar uma visão muito pessimista, a quarta abordagem é bastante interessante, pois apresenta a possibilidade da auto-regulamentação. Porém, quem avaliará e punirá os grupos que cometerem ações anti-éticas? A partir de que regras eles serão punidos? O Código Penal? Fixar regras que possam nortear a fiscalização de um grupo sobre o outro demanda um esforço coletivo, que nem sempre é de fácil execução.
Desse modo, não acreditamos que a suposta auto-regulamentação dos grupos de pressão apresente uma explicação forte o suficiente para a não regulamentação da atividade.

Trecho extraído do Capítulo 4 de tese de doutorado de minha autoria, intitulada: "Lobby e Representação de Interesses: lobistas e sua influência sobre a representação de interesses no Brasil" e defendida pela Unicamp em fevereiro de 2004. Disponível para download no site: http://www.lobbying.com.br

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